[승소] 공사 중인 공원·도로의 재산세 비과세와 당연무효 (2025두35308)

재건축정비사업 구역 안에서 공원과 도로가 조성되고 있었다. 공사는 시작됐지만 2018년 재산세 과세기준일에는 아직 준공되지 않았다. 지방자치단체는 그 토지에 재산세, 재산세 도시지역분 및 지방교육세를 부과했고, 사업시행자인 재건축조합은 정당세액을 초과하는 부분이 당연무효라고 다투었다.

대법원은 피고 지방자치단체장의 상고를 기각했다. 도시 및 주거환경정비법에 따른 정비계획과 지형도면 고시도 국토계획법 체계 안의 도시관리계획 및 지형도면 고시에 포함된다. 공사가 진행 중이더라도 도시계획사업의 집행이 완료되지 않았다면 당시 지방세특례제한법상 과세기준일 현재 미집행된 토지에 해당한다. 따라서 해당 공공시설용지는 재산세 도시지역분 과세대상에서 제외되고, 재산세는 50% 경감되어야 한다.

이 판결이 특히 중요한 이유는 위법한 세액을 취소할 수 있다는 데서 그치지 않는다. 대법원은 관련 법령의 문언과 사실관계가 분명한데도 과세관청이 합리적인 근거 없이 이를 달리 해석한 경우, 확립된 선행 대법원 판례가 없었다는 사정만으로 하자의 명백성을 부정할 수 없다고 보았다. 결국 정당세액을 초과한 부분은 중대하고 명백한 하자가 있는 당연무효의 처분으로 확정되었다.

사건 개요

제1심 주문이 인용한 별지 1은 공개된 통합 전문에 첨부파일명만 표시되고 구체적인 세액표는 수록되지 않았다. 따라서 당초세액, 정당세액 및 무효가 확인된 차액은 공개 원문만으로 계산할 수 없다. 이 글도 금액을 추정하지 않고 주문의 범위를 정당세액 초과 부분으로 한정한다.

공개 원문상 면적 기재를 읽을 때의 주의

대법원 판결과 하급심의 쟁점 판단 부분은 이 사건 토지를 32,743.7㎡로 특정한다. 반면 심급 통합 전문의 제1심 처분의 경위에는 공원 두 필지와 도로 네 필지의 면적이 각각 12,402.7㎡, 1,823.8㎡, 7,455㎡, 1,890.3㎡, 8,686.1㎡, 4,924.4㎡로 적혀 있어 단순 합계가 37,182.3㎡가 된다. 같은 부분의 표에는 마지막 도로 면적이 4,929.4㎡로도 나타나며, 이 수치들을 더하면 37,187.3㎡가 된다.

공개 자료는 이 차이의 원인이나 별지 1의 토지별 세액 배분을 제공하지 않는다. 따라서 판결의 법적 판단 대상을 설명할 때는 대법원이 명시한 32,743.7㎡를 따르되, 개별 필지의 합계나 필지별 무효 세액까지 확정해서는 안 된다. 실제 환급 또는 장부 정리를 위해서는 제1심 별지 1, 과세내역서, 토지대장과 환지·구획정리 자료를 별도로 대조해야 한다.

사실관계 구조

토지와 처분 구조

2009.11.12. 서울특별시 고시 제2009-444호
  ├─ 주택재건축 정비계획 수립·정비구역 지정
  ├─ 제1종지구단위계획 결정(변경)
  └─ 관련 지형도면 고시
                    │
                    ▼
2009.12.4. 원고 조합설립인가
                    │
                    ▼
2011.12.5. 사업시행인가
                    │
                    ▼
2014.10.27. 관리처분계획인가
                    │
                    ▼
정비구역 안 공원·도로 조성 공사 진행
  └─ 신설 후 피고에게 무상귀속될 공공시설용지
                    │
                    ▼
2018.6.1. 재산세 과세기준일
  ├─ 도시관리계획·지형도면 고시 존재
  ├─ 용도: 도로·공원
  └─ 공사 진행 중이나 집행 완료 전
                    │
                    ▼
2018.9.10. 피고가 재산세 등 부과
  ├─ 재산세 도시지역분을 과세대상에 포함
  └─ 공공시설용지 재산세 50% 감면 미적용
                    │
                    ▼
2019.9.27. 준공인가
                    │
                    ▼
2020.5.27. 소유권이전 고시
  └─ 신설 공원·도로가 피고에게 무상귀속

판단의 시간축은 준공일이나 소유권이전 고시일이 아니라 2018.6.1. 과세기준일이다. 그날 공원과 도로가 완성되지 않았다는 사실은 감면 판단에 중요하고, 그날 이전에 도시관리계획 결정과 지형도면 고시가 있었다는 사실은 도시지역분 비과세 및 재산세 감면의 공통 출발점이다.

토지의 용도와 법적 지위도 나누어 볼 필요가 있다. 이 토지는 도시정비법상 정비기반시설인 동시에 국토계획법 제2조 제13호가 정한 도로·공원이라는 공공시설을 위한 용지였다. 항소심은 두 법률상 분류가 서로 배타적이지 않다고 보았다. 도시정비법상 정비기반시설이라는 이유만으로 국토계획법상 공공시설의 성격이 사라지는 것은 아니다.

핵심 쟁점

이 사건의 쟁점은 세 갈래로 나뉜다.

1. 도시정비법에 따른 지형도면 고시도 도시지역분 비과세 요건을 충족하는가

구 지방세법 제112조 제3항은 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지를 재산세 도시지역분 과세대상에서 제외했다. 피고는 이 사건 고시가 도시정비법 또는 토지이용규제 기본법에 따른 것이므로 국토계획법상 고시와 다르다고 보았다. 법원은 정비사업에 관한 계획과 지구단위계획 자체가 국토계획법상 도시관리계획이고, 토지이용규제 기본법 제8조는 그 지정 후 거치는 공통 절차를 정한 것에 불과하다고 판단했다.

2. 공사가 시작된 토지를 과세기준일 현재 미집행된 토지로 볼 수 있는가

구 지방세특례제한법 제84조 제2항은 지형도면 고시 후 과세기준일 현재 미집행된 공공시설용지의 재산세 50%를 경감했다. 피고의 해석처럼 미집행을 공사가 전혀 시작되지 않은 상태로 한정할 것인지, 아니면 공사가 시작되었지만 도시계획사업의 집행이 아직 완료되지 않은 상태까지 포함할 것인지가 문제였다. 대법원은 개정 연혁과 문언을 근거로 후자를 택했다.

3. 비과세·감면을 누락한 하자가 취소사유를 넘어 당연무효 사유인가

과세처분이 위법하다고 해서 언제나 당연무효가 되는 것은 아니다. 하자가 중요한 법규를 위반하여 중대하고, 객관적으로도 명백해야 한다. 이 사건에서는 공공시설의 용도, 고시의 내용, 공사 완료 여부에 사실상 다툼이 없었고 관련 규정의 의미도 분명했다. 과세관청이 합리적인 근거 없이 명확한 문언을 달리 해석한 경우에까지 선행 판례가 없었다는 이유로 하자의 명백성을 부정할 수 있는지가 핵심이었다.

원고 주장

1. 도시지역분은 과세대상에서 제외되어야 한다

원고는 도로와 공원으로 지정된 이 사건 토지가 구 국토계획법 제2조 제13호의 공공시설을 위한 용지라고 주장했다. 2009.11.12. 고시에 정비계획과 지구단위계획의 결정뿐 아니라 지형도면도 포함되어 있으므로 구 지방세법 제112조 제3항의 요건을 충족한다는 논리였다.

도시정비법에 따라 정비구역이 지정되었다는 형식은 비과세를 배제할 근거가 아니라고 보았다. 국토계획법이 정비사업에 관한 계획과 지구단위계획을 도시관리계획으로 명시하고 있고, 실제 고시도 국토계획법 제30조를 근거로 들었기 때문이다. 따라서 해당 토지에 재산세 도시지역분을 부과한 부분은 법률상 과세대상이 아닌 재산에 과세한 것이라고 주장했다.

2. 2018.6.1.에는 집행이 완료되지 않아 재산세 50% 감면 대상이다

원고는 이 사건 정비사업이 2019.9.27.에야 준공인가를 받았으므로 2018.6.1.에는 도시관리계획의 용도대로 집행이 완료되지 않았다고 주장했다. 공사가 진행되었다는 사실과 집행이 완료되었다는 사실은 구분되어야 하고, 구 지방세특례제한법 제84조 제2항의 미집행된 토지는 집행이 끝나지 않은 토지를 뜻한다고 보았다.

이에 따라 이 사건 토지 해당 부분의 재산세는 50% 경감되어야 하며, 이를 반영하지 않은 당초 처분 중 정당세액을 초과하는 부분은 위법하다고 주장했다.

3. 하자는 중대하고 명백하다

원고의 청구 형태는 단순한 취소청구가 아니라 무효확인청구였다. 원고는 공공시설용지 여부, 고시의 내용, 과세기준일 당시 미완료 상태가 객관적으로 확인되고 관련 조문의 의미도 분명하므로, 비과세와 감면을 적용하지 않은 하자는 중대할 뿐 아니라 명백하다고 주장했다. 제1심은 이 주장을 받아들여 각 부과처분 중 정당세액을 초과하는 부분의 무효를 확인했다.

피고 주장

1. 도시정비법상 정비기반시설과 국토계획법상 공공시설은 구별해야 한다

피고는 이 사건 토지가 도시정비법상 정비기반시설용 토지이고, 국토계획법상 무상귀속·무상양도 제도의 대상인 공공시설과는 개념이 다르다고 주장했다. 도시정비법이 특별법적 성격을 가지므로 도시정비법상 정비기반시설을 다시 국토계획법상 공공시설이라고 중복 평가해서는 안 된다는 취지였다.

항소심은 이를 받아들이지 않았다. 도로와 공원은 국토계획법 제2조 제13호가 문언상 공공시설로 정의한 시설이고, 동시에 기반시설이 될 수 있다. 법률은 도시정비법상 정비기반시설이라는 이유로 국토계획법상 공공시설에서 제외하는 규정을 두지 않았다.

2. 이 사건 지형도면은 국토계획법에 따른 고시가 아니라는 주장이다

피고는 고시문이 토지이용규제 기본법 제8조를 언급한 점을 들어, 지형도면 고시 부분은 도시정비법으로 정비구역이 지정된 뒤 토지이용규제 기본법에 따라 고시된 것일 뿐 국토계획법에 따른 지형도면 고시는 아니라고 주장했다.

항소심은 토지이용규제 기본법 제8조가 여러 법률에 근거한 지역·지구 지정 뒤 공통적으로 거쳐야 할 절차를 정한 규정이라고 판단했다. 고시문이 그 절차규정을 언급했다는 이유만으로 국토계획법상 도시관리계획 및 지형도면 고시와의 연결이 끊어지는 것은 아니라고 보았다.

3. 사권 제한을 완화하려는 감면 취지와 맞지 않는다는 주장이다

피고는 공공시설용지 비과세·감면이 토지소유자의 재산권 행사 제한을 세제상 완화하려는 제도라고 보았다. 재건축사업에서는 사업시행자가 정비구역 안에서 사업을 수행하고 신설 정비기반시설을 제공하므로, 일반적인 장기 미집행 공공시설용지와 같은 사권 제한이 없다는 취지였다.

항소심은 객관적인 비과세·감면 요건을 모두 충족한 토지의 적용 범위를 이러한 정책적 사정으로 제한할 법률상 근거가 없다고 판단했다. 감면 목적을 이유로 법문에 없는 제외요건을 추가할 수 없다는 것이다.

4. 선행 판례와 행정해석이 엇갈려 하자가 명백하지 않다는 주장이다

피고는 처분 당시 이 사건과 같은 쟁점에 관한 확립된 대법원 판례가 존재하지 않았고, 행정기관 내부에도 다양한 유권해석이 있었으므로 하자가 외관상 명백하지 않다고 주장했다. 공사 진행 상황을 조사해야 미집행 여부를 알 수 있다는 주장도 더했다.

항소심은 이 사건 토지의 사용현황과 과세기준일 당시 집행 미완료 사실에 당사자 사이 다툼이 없었다고 보았다. 법령 문언과 사실관계가 모두 분명한데 과세관청이 합리적인 근거 없이 의미를 달리 해석했다면, 선행 판례 부재나 행정해석의 존재만으로 명백성이 사라지지 않는다고 판단했다. 유사한 과거 처분을 상대로 무효확인소송이 반복될 수 있다는 피고 주장도 개별 처분의 무효 여부를 정할 때 고려할 사정이 아니라고 보았다.

관련 법령

이 사건 판결은 2018년 처분에 적용되는 개정 전 법령을 명시했다. 아래 문언은 판결문에 수록된 조항을 기준으로 정리한 것이다. 현재 사건을 검토할 때는 해당 과세연도에 시행된 법령을 다시 확인해야 한다.

구 지방세법 제112조 제1항 및 제3항

지방자치단체의 장은 국토계획법상 도시지역 중 지방의회의 의결을 거쳐 고시한 지역 안의 토지, 건축물 또는 주택에 대하여 조례로 정하는 바에 따라 재산세 도시지역분을 과세할 수 있다.

다만 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안의 토지 중 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 지상건축물, 골프장, 유원지, 그 밖의 이용시설이 없는 토지는 도시지역분 과세대상에서 제외한다.

이 사건의 첫 번째 효과는 전체 재산세 면제가 아니라 재산세 도시지역분 과세대상 제외다. 본세의 기본 재산세와 도시지역분을 구분해서 계산해야 한다.

구 지방세특례제한법 제84조 제2항

국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시관리계획의 결정 및 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 경우 해당 부분에 대해서는 재산세의 100분의 50을 2018년 12월 31일까지 경감한다.

2016.12.27. 개정 전 조항은 지형도면 고시가 된 토지라면 집행 완료 여부와 관계없이 50%를 경감했다. 개정 조항은 과세기준일 현재 미집행된이라는 요건을 새로 넣었다. 대법원은 이 개정이 집행 완료 토지를 감면에서 제외하려는 것이지, 공사가 일부 시작된 모든 토지를 제외하려는 것은 아니라고 해석했다.

구 국토계획법 제2조 제4호·제5호·제13호

도시관리계획에는 도시개발사업이나 정비사업에 관한 계획, 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획이 포함된다.

지구단위계획은 일정 지역의 토지 이용을 합리화하고 기능을 증진하며 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시관리계획이다.

공공시설은 도로·공원·철도·수도와 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말한다.

도로와 공원은 제2조 제13호에 직접 열거되어 있다. 정비사업에 관한 계획과 지구단위계획이 모두 도시관리계획에 포함된다는 제2조의 체계는 도시정비법상 고시를 국토계획법과 무관한 것으로 볼 수 없다는 판단의 핵심 근거가 되었다.

구 국토계획법 제32조

도시관리계획 결정이 고시되면 지적이 표시된 지형도에 도시관리계획 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성한다. 권한 있는 행정청이 지형도면을 작성하거나 승인한 경우에는 그 사실을 고시하고 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 한다.

항소심은 토지이용규제 기본법 제8조가 지형도면의 고시방법과 절차에 관해 공통 절차를 마련한 규정이라는 점을 확인했다. 그 절차를 따른다는 이유만으로 국토계획법상 지형도면 고시가 아니게 되는 것은 아니다.

법원 판단

1심 판단: 두 과세오류와 당연무효를 모두 인정했다

서울행정법원은 먼저 이 사건 고시가 두 부분으로 구성된다고 파악했다. 하나는 국토계획법상 지구단위계획의 결정이고, 다른 하나는 정비사업에 관한 계획의 결정이다. 두 결정은 모두 국토계획법상 도시관리계획에 속하며, 각 지형도면 고시도 국토계획법에 따른 고시라고 판단했다.

도로와 공원은 국토계획법상 공공시설이므로, 이 사건 토지에 재산세 도시지역분을 부과한 부분은 위법하다고 보았다. 도시정비법에 따라 정비구역이 지정되었다는 이유로 비과세에서 제외하는 것은 구 지방세법 제112조 제3항의 법문에 없는 제한이라고 판단했다.

재산세 50% 감면에 관해서는 2018.6.1. 현재 집행 완료 여부를 보았다. 정비사업은 2019.9.27. 준공인가를 받았고 2020.5.27. 소유권이전이 고시되었으므로, 2018.6.1.에는 공사가 진행 중이었더라도 도시관리계획의 용도대로 집행이 완료되지 않았다. 따라서 제84조 제2항의 미집행 토지에 해당한다고 판단했다.

마지막으로 법령 문언, 고시 내용, 사용현황과 공사 단계가 분명하고 당사자 사이 사실관계에 다툼도 없으므로 비과세와 감면을 누락한 하자는 중대하고 명백하다고 보았다. 주문은 2018.9.10. 부과한 재산세, 재산세 도시지역분 및 지방교육세 중 별지 1의 정당세액을 초과하는 부분이 모두 무효임을 확인하는 내용이다.

항소심 판단: 제1심을 인용하고 피고의 추가 주장을 배척했다

서울고등법원은 피고의 항소이유가 제1심 주장과 크게 다르지 않고 제출된 증거를 다시 보아도 제1심 사실인정과 판단이 정당하다고 보았다. 제1심 이유를 인용하면서 피고의 추가 주장을 별도로 검토했다.

첫째, 고시문에 토지이용규제 기본법 제8조가 적혀 있어도 이는 공통 절차를 따른다는 뜻일 뿐, 지형도면 고시가 국토계획법과 무관하다는 뜻이 아니라고 판단했다. 둘째, 도시정비법상 정비기반시설과 국토계획법상 공공시설은 중복될 수 있고, 도로와 공원은 법문상 두 성격을 함께 가진다고 보았다. 셋째, 공공시설용지 감면의 정책적 취지를 들어 법정요건을 충족한 토지를 제외할 근거가 없다고 판단했다.

당연무효에 대해서는 처분 당시 확립된 판례가 없었다거나 행정해석이 다양했다는 사정만으로 명백성을 부정할 수 없다고 밝혔다. 토지의 사용현황과 집행 미완료 사실에 다툼이 없었으므로 추가적인 사실조사를 거쳐야만 과세대상이 아님을 알 수 있는 사안도 아니라고 보았다. 피고의 항소를 기각하고 항소비용을 피고가 부담하도록 했다.

대법원 판단: 법리를 명확히 세우고 원심을 확정했다

대법원은 먼저 도시지역분 비과세의 법리를 제시했다. 국토계획법이 정비사업에 관한 계획과 지구단위계획을 도시관리계획으로 명시하고, 도시정비법상 정비사업도 도시관리계획을 시행하기 위한 도시계획사업에 포함된다는 체계를 고려하면, 구 지방세법 제112조 제3항의 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 토지에는 도시정비법에 따라 지형도면 고시가 이루어진 토지도 포함된다고 판시했다.

다음으로 미집행 토지의 의미를 밝혔다. 2016년 개정은 과세기준일 현재 집행이 완료된 토지를 감면에서 빼고 미집행 부분에는 종전과 같이 혜택을 주려는 것이다. 따라서 공사 등이 이루어지고 있어도 도시계획사업의 집행이 아직 완료되지 않았다면 과세기준일 현재 미집행된 토지에 해당한다고 판단했다.

당연무효 법리도 구체화했다. 위법만으로는 부족하고 하자가 중대하고 객관적으로 명백해야 한다. 그러나 법령 문언상 처분요건의 의미가 분명한데도 과세관청이 합리적인 근거 없이 이를 잘못 해석해 요건이 충족되지 않은 상태에서 처분했다면, 법리가 명백히 밝혀지지 않아 해석에 다툼의 여지가 있었다고 볼 수 없다.

대법원은 이 기준에 따라 원심을 수긍했다. 이 사건 토지는 도로·공원을 위한 용지이고, 토지이용규제 기본법 제8조는 공통 절차를 정한 규정에 불과하며, 구 지방세법 제112조 제3항의 문언상 도시지역분 비과세대상임이 분명했다. 집행이 끝나지 않은 토지에 재산세 50%를 경감하지 않은 하자도 중대하고 명백하다고 보았다. 원심에 공공시설, 지형도면 고시, 중대·명백성에 관한 법리오해나 심리미진이 없다고 판단해 피고의 상고를 기각했다.

도시지역분 비과세

1. 어느 법에 따라 고시했는가를 고시 제목만으로 판단하지 않는다

실무에서 고시 제목에 도시정비법이나 토지이용규제 기본법이 먼저 보이면 국토계획법상 고시가 아니라고 단정하기 쉽다. 이 판결은 고시의 실질과 법률 체계를 함께 보아야 한다고 정리했다. 정비사업에 관한 계획과 지구단위계획은 국토계획법이 직접 도시관리계획으로 정의하고, 이 사건 고시도 국토계획법 제30조를 근거로 결정 내용을 담았다.

토지이용규제 기본법에 따른 절차를 함께 거쳤다는 사실은 국토계획법과의 연결을 끊는 사유가 아니다. 해당 법률은 여러 지역·지구 지정 뒤 지형도면을 고시할 때 따르는 공통 절차를 제공한다. 따라서 고시 근거 조문, 결정 내용, 첨부 지형도면, 시설의 법정 용도를 함께 확인해야 한다.

2. 도시지역분 제외와 기본 재산세 감면은 서로 다른 효과다

구 지방세법 제112조 제3항의 효과는 재산세 도시지역분 과세대상 제외다. 반면 구 지방세특례제한법 제84조 제2항의 효과는 해당 토지 부분에 관한 재산세 50% 경감이다. 같은 토지에서 두 규정이 함께 적용되더라도 계산 단계와 법적 근거는 다르다.

과세내역을 검토할 때는 적어도 기본 재산세, 도시지역분, 지방교육세를 줄 단위로 나누어야 한다. 이 사건 제1심 주문도 세목별 당초세액 전부를 없앤 것이 아니라, 별지 1에 계산된 정당세액을 초과하는 부분의 무효를 확인했다. 별지 세액표가 없는 공개 원문만으로 전액 환급 사건이라고 표현해서는 안 된다.

3. 정비기반시설이라는 분류는 공공시설 분류를 배제하지 않는다

항소심은 도로·공원이 도시정비법상 정비기반시설인 동시에 국토계획법상 공공시설이라고 판단했다. 법률마다 같은 시설을 서로 다른 제도의 대상으로 정의할 수 있으며, 한쪽 분류가 다른 쪽 분류를 당연히 밀어내는 것은 아니다.

따라서 정비사업 관련 재산세를 검토할 때는 도시정비법상 정비기반시설인가와 국토계획법 제2조 제13호상 공공시설인가를 별도 항목으로 확인해야 한다. 두 질문에 모두 그렇다고 답할 수 있다면 비과세·감면 조문의 나머지 요건을 계속 검토해야 한다.

미집행 공공시설용지 감면

1. 미집행은 미착공과 같은 말이 아니다

이 판결의 가장 직접적인 실무 기준은 공사가 시작되었는지만으로 감면을 배제할 수 없다는 점이다. 대법원은 집행의 완료 여부를 기준으로 삼았다. 공사 등이 진행되고 있어도 과세기준일 현재 도시계획사업의 집행이 아직 완료되지 않았다면 미집행 토지에 해당한다.

2016년 개정 전에는 지형도면이 고시된 토지라면 집행이 이미 끝난 토지도 감면되었다. 개정은 집행 완료 토지를 제외하기 위해 과세기준일 현재 미집행된이라는 요건을 추가했다. 이 연혁을 따르면 공사의 첫 삽을 뜬 순간 감면이 끝나는 것이 아니라, 계획된 공공시설의 집행이 완료된 시점에 감면대상에서 빠진다.

2. 과세기준일마다 완료 상태를 판정해야 한다

이 사건에서는 2018.6.1.이 기준일이고 준공인가는 2019.9.27.이었다. 대법원은 그 사이의 시간관계를 토대로 2018년분 감면을 인정했다. 다만 준공인가일만이 언제나 유일한 완료 기준이라고 판시한 것은 아니다. 유사 사건에서는 시설별 실제 완공, 사용개시, 준공검사, 기부채납 또는 무상귀속 시점이 서로 다를 수 있다.

세무전문가는 매년 6월 1일 현재의 공정표, 공사일보, 준공 관련 문서와 도시관리계획상 시설별 현황을 확보해야 한다. 여러 필지 중 일부 시설만 먼저 완료되었다면 필지별·시설별로 집행 완료 여부와 감면 면적을 나눌 필요가 있다.

3. 무상귀속 예정만으로 완료되었다고 볼 수 없다

이 사건 토지는 사업이 끝난 뒤 피고에게 무상귀속되었다. 그러나 2018.6.1.에는 준공 전이었다. 장래 무상귀속될 시설이라는 법적 구조와 과세기준일 현재 실제 집행 완료 여부는 별개의 질문이다.

무상귀속 대상이라는 사실은 공공시설의 성격과 사업 구조를 보여 주지만, 그 자체로 공사가 완료되었다는 뜻은 아니다. 반대로 아직 소유권이전 고시 전이라는 이유만으로 언제나 미집행이라고 단정할 수도 없다. 시설별 공사 상태와 관련 인허가를 함께 확인해야 한다.

당연무효의 중대·명백 판단

1. 위법성만으로는 부족하다

대법원은 종전 법리를 재확인했다. 과세처분이 당연무효가 되려면 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자와 객관적으로 드러나는 명백한 하자가 함께 있어야 한다. 판단할 때는 법규의 목적·의미·기능과 구체적 사건의 특수성을 합리적으로 살펴야 한다.

따라서 비과세나 감면을 누락했다는 사실만으로 모든 사건에서 곧바로 무효가 되는 것은 아니다. 토지 용도, 고시의 법적 성격, 과세기준일의 공사 상태를 정밀 조사해야만 위법 여부가 밝혀지는 사건이라면 명백성 판단이 달라질 수 있다.

2. 이 사건에서 하자가 중대한 이유

도시지역분 과세대상 제외와 재산세 50% 경감은 세액 산정의 핵심 규정이다. 피고는 법률상 과세대상에서 제외되는 부분을 포함했고, 법정 감면을 적용하지 않았다. 그 결과 정당세액을 초과하는 처분이 이루어졌으므로 과세요건과 세액에 직접 영향을 미치는 중요한 법규 위반이었다.

제1심 주문이 처분 전부가 아니라 정당세액 초과 부분만 무효라고 한 점도 중요하다. 하자의 범위는 비과세·감면을 반영한 정당세액과 실제 부과세액의 차이에 한정된다.

3. 이 사건에서 하자가 명백한 이유

첫째, 토지의 용도가 도로와 공원이라는 점에 다툼이 없었다. 둘째, 고시에는 정비계획, 지구단위계획과 지형도면이 함께 있었고 국토계획법상 도시관리계획과의 연결이 문언상 드러났다. 셋째, 2018.6.1.에는 공사가 완료되지 않았다는 사실도 분명했다. 넷째, 관련 규정은 도로·공원이라는 공공시설, 지형도면 고시, 집행 완료 전 상태를 객관적 요건으로 정했다.

이와 같이 법령과 사실관계가 분명한데도 피고가 합리적인 근거 없이 문언을 달리 해석했으므로 하자는 객관적으로 명백했다. 대법원은 이런 경우를 법리가 아직 확립되지 않아 해석상 다툼이 가능한 경우로 볼 수 없다고 했다.

4. 선행 판례가 없다는 사정은 자동 면책사유가 아니다

과세관청이 새로운 쟁점이라는 이유만으로 언제나 명백성 판단을 피할 수 있는 것은 아니다. 대법원은 법령 규정 자체의 의미가 분명한지를 먼저 보았다. 확립된 판례의 존재 여부는 고려 요소가 될 수 있지만, 명확한 문언을 합리적 근거 없이 잘못 읽은 처분을 정당화하지는 못한다.

실무상 무효를 주장하려면 단순히 법원이 결국 납세자 손을 들었다는 사후 결과만 제시해서는 부족하다. 처분 당시 이용할 수 있었던 고시, 지형도면, 법령 문언, 토지 사용현황과 공사 상태가 이미 같은 결론을 명백하게 보여 주었다는 점을 입증해야 한다.

원문에 인용된 판례 비교

이 표는 이 사건 판결문과 심급 통합 전문에 나타난 인용 역할만 정리한 것이다. 각 선행 판례의 사실관계를 별도 원문처럼 재구성하거나, 이 사건 원문에 없는 세부 결론을 보충하지 않는다.

실무 시사점

1. 재산세 검토표를 토지 × 과세기준일 × 세액 항목으로 만든다

재산세는 매년 과세기준일의 상태를 기준으로 한다. 정비사업 전체를 한 줄로 평가하면 일부 토지는 완료되고 일부는 공사 중인 상황을 놓칠 수 있다. 토지별로 공공시설 종류, 면적, 고시 근거, 지형도면 포함 여부, 6월 1일의 공정, 준공 및 귀속 시점을 표로 만들어야 한다.

세액도 기본 재산세, 도시지역분, 지방교육세를 분리한다. 도시지역분 제외와 재산세 50% 경감은 법적 근거가 다르므로 각각 반영한 뒤 정당세액을 계산해야 한다.

2. 고시는 제목이 아니라 법적 구성요소를 분해한다

고시문에서 도시정비법, 국토계획법, 토지이용규제 기본법이 함께 언급될 수 있다. 특정 법률 이름 하나만 보고 고시의 법적 성격을 단정하지 말고, 도시관리계획 결정의 내용, 근거 조문, 지구단위계획, 정비계획, 지형도면과 열람 절차를 각각 확인해야 한다.

이 사건에서는 같은 고시 안에 지구단위계획 결정과 정비구역 지정이 함께 있었고, 둘 다 국토계획법상 도시관리계획과 연결되었다. 공통 절차법이 언급되었다는 이유로 실체법상 고시의 성격을 부정할 수 없었다.

3. 공사 착수일보다 집행 완료일의 증거가 중요하다

공사 진행 중인 토지를 감면 검토에서 곧바로 제외하면 이 판결과 충돌한다. 미집행을 미착공으로 바꾸어 읽지 말고, 도시계획사업의 집행이 완료됐는지를 시설별로 확인해야 한다.

준공인가서, 사용검사서, 공정확인서, 공사일보, 시설 인계서, 무상귀속 협의서와 소유권이전 고시는 서로 다른 시점을 보여 준다. 과세기준일 현재 어느 단계였는지 자료별 날짜를 연결해야 한다.

4. 무효확인은 처분 당시의 명백성을 자료로 입증한다

무효 주장의 초점은 법원이 나중에 위법이라고 판단했다는 데 있지 않다. 처분 당시 과세관청도 토지 용도, 고시 내용, 집행 상태와 법령 문언을 확인할 수 있었고, 그 자료만으로 비과세·감면 요건이 분명했다는 점이 중요하다.

의견서에는 처분 당시 존재한 자료, 그 자료가 보여 주는 사실, 법령의 객관적 문언, 과세관청 해석에 합리적 근거가 없는 이유를 순서대로 적는 편이 좋다. 사실조사를 해야만 결론이 드러나는 사안과 이미 확인된 사실을 잘못 평가한 사안을 구분해야 한다.

5. 승소 범위를 전액 취소로 넓혀 쓰지 않는다

이 사건의 최종 결론은 원고 승소지만, 제1심 주문은 각 부과처분 중 정당세액을 초과하는 부분의 무효를 확인했다. 해당 토지에 관한 모든 재산세가 사라졌다고 정리하면 부정확하다. 기본 재산세에는 50% 경감이 적용되고, 도시지역분은 과세대상에서 제외되며, 그 결과를 반영한 정당세액은 남는다.

공개 전문에는 별지 1의 구체적 세액이 없으므로 실제 환급액을 계산할 수 없다. 사건을 인용해 경정청구나 무효확인 검토를 할 때는 원 고지서와 세액산출내역을 확보해야 한다.

6. 원문 내부의 면적 차이는 검증 과제로 남긴다

대법원이 판단 대상을 32,743.7㎡로 특정한 반면, 통합 전문의 제1심 경위 부분에 나열된 면적 합계는 그 수치와 맞지 않는다. 같은 표 안에서도 마지막 도로 면적이 4,924.4㎡와 4,929.4㎡로 다르게 나타난다.

이 차이를 임의의 오기로 단정하거나 어느 필지를 소송대상에서 제외했다고 추정해서는 안 된다. 판결정본의 별지, 토지조서, 과세명세서와 소유권이전 고시를 대조해 소송대상 필지와 세액을 확정해야 한다.

실무 체크리스트

A. 사건과 주문 확인

• 대상 판결이 대법원 2026.3.12. 선고 2025두35308인지 확인한다.
• 원심 2025누4175와 제1심 2023구단71035의 심급 관계를 확인한다.
• 상고인이 피고 강동구청장이고 원고가 피상고인인지 확인한다.
• 공식 주문이 피고의 상고 기각 및 상고비용 피고 부담인지 확인한다.
• 제1심 주문이 처분 전부 취소가 아니라 정당세액 초과 부분의 무효확인인지 확인한다.
• 별지 1의 당초세액·정당세액·차액을 실제 판결정본이나 소송기록으로 확보한다.

B. 과세연도와 토지 범위 확인

• 2018년 재산세 과세기준일인 2018.6.1. 상태를 기준으로 검토한다.
• 처분일 2018.9.10.과 과세기준일을 혼동하지 않는다.
• 대법원이 특정한 쟁점토지 면적 32,743.7㎡를 확인한다.
• 제1심 경위 부분의 개별 면적 합계가 32,743.7㎡와 다른 이유를 원 별지에서 확인한다.
• 마지막 도로 면적이 4,924.4㎡와 4,929.4㎡로 다르게 기재된 부분을 원자료와 대조한다.
• 필지별로 공원·도로의 용도, 지번, 면적과 무상귀속 범위를 정리한다.
• 일부 필지만 먼저 준공되거나 귀속되었는지 확인한다.

C. 도시지역분 비과세 요건 확인

• 토지가 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안에 있는지 확인한다.
• 토지의 용도가 국토계획법 제2조 제13호상 공공시설인지 확인한다.
• 도로·공원 등 시설 종류를 도시관리계획 결정조서와 대조한다.
• 국토계획법상 도시관리계획 결정이 과세기준일 전에 있었는지 확인한다.
• 지형도면 고시일과 고시문 원문을 확보한다.
• 고시의 근거 조문에 국토계획법 제30조·제32조가 어떻게 연결되는지 확인한다.
• 도시정비법상 정비계획과 국토계획법상 지구단위계획이 한 고시에 함께 있는지 확인한다.
• 토지이용규제 기본법 제8조의 언급을 이유로 국토계획법상 고시를 곧바로 부정하지 않는다.
• 지상건축물, 골프장, 유원지 또는 그 밖의 이용시설이 없는 토지 요건을 확인한다.

D. 미집행 공공시설용지 50% 감면 확인

• 해당 과세연도에 적용되는 지방세특례제한법 제84조 제2항 문언을 확인한다.
• 도시관리계획 결정과 지형도면 고시가 모두 있는지 확인한다.
• 과세기준일 현재 공사가 시작되었는지와 별개로 집행이 완료되었는지 판단한다.
• 시설별 공정률, 준공인가, 사용검사와 실제 사용개시일을 확인한다.
• 준공인가일 2019.9.27.이 2018.6.1. 뒤라는 시간관계를 확인한다.
• 소유권이전 고시일 2020.5.27.과 시설의 실제 완공일을 구분한다.
• 일부 완료된 필지가 있다면 감면 면적을 필지별로 나눈다.
• 미집행을 단순한 미착공으로 바꾸어 해석하지 않는다.

E. 당연무효 검토

• 비과세·감면 누락이 과세요건과 세액의 중요한 부분을 위반했는지 확인한다.
• 처분 당시 토지 용도와 사용현황에 당사자 사이 다툼이 있었는지 확인한다.
• 처분 당시 이용 가능한 고시문, 지형도면과 공사자료를 확보한다.
• 법령 문언의 의미가 객관적으로 분명했는지 검토한다.
• 과세관청 해석에 합리적인 법률상 근거가 있었는지 구체적으로 확인한다.
• 선행 판례가 없었다는 사정만으로 명백성을 부정하지 않는다.
• 사실관계를 추가 조사해야만 위법이 드러나는 사안인지 구분한다.
• 무효 범위를 정당세액 초과 부분으로 정확히 계산한다.

F. 세액과 후속조치 확인

• 기본 재산세와 재산세 도시지역분을 분리해 재계산한다.
• 도시지역분은 과세대상 제외, 기본 재산세는 해당 부분 50% 경감으로 각각 반영한다.
• 지방교육세에 미치는 효과를 원 고지내역과 관련 계산식으로 확인한다.
• 공개 판결문에 없는 세액을 추정하지 않는다.
• 각 필지의 과세표준, 면적과 감면율을 세액산출명세서와 대조한다.
• 후속 과세연도에도 같은 토지 상태와 법령이 유지되었는지 별도로 검토한다.
• 경정청구, 취소소송 또는 무효확인 중 가능한 절차와 기간을 사건별로 검토한다.

참고 자료

1. 국가법령정보센터, 대법원 2026.3.12. 선고 2025두35308 판결 — 대법원 판시사항, 판결요지, 주문과 이유.
2. 국가법령정보센터, 서울고등법원 2025.9.18. 선고 2025누4175 판결을 포함한 심급 통합 전문 — 항소심 주문·추가판단 및 제1심 주문·이유.
3. 국가법령정보센터, 서울행정법원 2024.12.6. 선고 2023구단71035 관련 자료 — 위 2번과 동일한 심급 통합 전문을 제공하므로 별개의 독립된 판결문 두 개로 중복 인용하지 않았다.
4. 구 지방세법(2018.12.31. 법률 제16113호로 개정되기 전의 것) 제112조 제1항·제3항.
5. 구 지방세특례제한법(2018.12.24. 법률 제16041호로 개정되기 전의 것) 제84조 제2항.
6. 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009.12.29. 법률 제9861호로 개정되기 전의 것) 제2조 제4호·제5호·제13호, 제30조, 제32조.
7. 대법원 2011.2.24. 선고 2010두22498 판결; 대법원 2019.4.23. 선고 2018다287287 판결; 대법원 2014.5.16. 선고 2011두27094 판결; 대법원 2018.7.19. 선고 2017다242409 전원합의체 판결 — 이 사건 대법원 판결이 인용한 판례.
8. 대법원 2004.5.27. 선고 2002두6781 판결 — 하급심이 조세법규의 문언 해석 원칙과 관련하여 인용한 판례.

공개된 심급 통합 자료의 머리말에는 공식 주문과 맞지 않는 결과 라벨이 있으므로 이 글은 이를 결과 판정에 사용하지 않았다. 대법원 공식 주문인 상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.와 판결 이유, 항소심의 피고 항소 기각, 제1심의 정당세액 초과 부분 무효확인을 기준으로 원고 승소라고 정리했다. 또한 두 하급심 식별주소가 같은 심급 통합 전문을 제공한다는 점을 반영하여, 중복된 전문을 서로 독립적인 두 원문처럼 취급하지 않았다.