세부 용도가 특정되지 않은 공공시설용지의 사권제한 토지 감면 여부 (조심2026방0366)

사건 개요

쟁점은 도시관리계획 결정 및 지형도면에 공공시설지로 기재되었지만 도로나 공원 같은 세부 공공시설이 별도로 지정되지 않은 토지가 사권 제한토지 감면 대상인지였다. 처분청은 구체적인 시설의 종류와 용도가 특정되지 않아 감면요건을 확인할 수 없다고 보았다. 청구법인은 법문이 세부 종류의 특정을 별도 요건으로 두지 않았고, 공공시설용지 지정과 지형도면 고시가 있었으며 그 지정에 따른 권리 제한도 계속되었다고 주장했다.

조세심판원은 쟁점토지가 과세기준일 전부터 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시가 된 것으로 보았다. 이어 국토계획법령이 국토계획법 제2조 제13호 외에 공공시설용지를 별도로 정의하지 않는다는 점, 청구법인의 녹지 변경 요청이 2012.11.14. 및 2013.2.22. 심의에서 받아들여지지 않아 공공시설용지로 계속 존치된 점을 고려했다. 그 결과 감면을 적용하지 않은 부과처분에는 잘못이 있다고 판단했다.

공개 결정문은 사업 진행현황과 도시계획심의위원회 심의 내용을 담은 표를 ○○○로 비식별 처리하고, 지번과 세액 등도 OOO로 표시했다. 따라서 확인되지 않는 사업명, 지번, 세액이나 비공개 표의 구체적인 내용을 추정해서는 안 된다. 이 글도 원문의 비식별 표기를 그대로 유지한다.

또한 결정 결과는 쟁점토지의 재산세를 50% 감면하여 세액을 경정하라는 것이다. 당초 종합합산과세대상으로 구분되었다는 사실은 나오지만, 주문이 그 과세대상 구분 자체를 다른 구분으로 바꾸었다고 읽을 수는 없다. 주문과 결정 이유가 확인한 범위 안에서 감면 여부를 중심으로 보아야 한다.

사실관계 구조

[청구법인]
  │
  │ 제주특별자치도 서귀포시 OOO 일원 A 조성사업의 사업시행자
  ▼
[쟁점토지: 제주특별자치도 서귀포시 OOO 11,644.4㎡]
  │
  ├─ 2012.11.14. 도시관리계획 변경 관련 도시계획심의위원회 심의
  ├─ 2013.2.22. 도시관리계획 변경 관련 도시계획심의위원회 심의
  │     청구법인: 공공시설용지에서 녹지로 변경 요청
  │     심의 결과: 공공시설용지로 계속 존치
  │
  ├─ 2024.5.24. 도시관리계획 결정·변경 및 지형도면 승인 고시
  │     고시상 표시: "공공시설지"
  │     토지이용계획: 계획관리구역, 제2종 지구단위계획구역
  │     도로·공원 등 제2조 제13호의 개별 공공시설은 별도 지정되지 않음
  │
  ├─ 2025.6.1. 재산세 과세기준일
  │
  ├─ 2025.9.8. 재산세 등 합계 OOO원 부과·고지
  │
  └─ 2025.12.5. 청구법인이 심판청구
        청구법인 주장: 현재까지 어떠한 공사도 이루어진 바가 없는 미집행 토지

[처분청 의견]
세부 시설의 종류·용도가 도시관리계획 결정조서나 지형도면에서
명확히 특정되지 않아 감면요건 충족 여부를 확인하기 어렵다고 봄

[조세심판원 판단]
공공시설용지 결정·지형도면 고시, 법령상 별도 정의의 부재,
녹지 변경 요청이 받아들여지지 않아 공공시설용지로 존치된 경위를 고려
  │
  ▼
감면 미적용 처분은 잘못 → 재산세 50% 감면으로 경정

청구법인은 서귀포시 OOO 일원 735,409.8㎡에서 시행되는 A 조성사업의 사업시행자다. 공개 결정문은 사업의 구체적인 진행현황을 담은 표를 공개하지 않았지만, 청구법인의 지위와 쟁점토지의 면적 11,644.4㎡는 확인하고 있다.

2024.5.24. 고시된 도시관리계획 결정·변경 및 지형도면 승인 고시에는 쟁점토지가 공공시설지로 기재되어 있었다. 한편 쟁점토지의 토지이용계획에는 계획관리구역과 제2종 지구단위계획구역이 표시되어 있고, 도로나 공원 등 국토계획법 제2조 제13호에 열거된 공공시설이 별도로 지정되지는 않은 것으로 확인되었다. 공공시설지라는 기재는 있지만 세부 시설명이 따로 없다는 사실이 이 사건의 다툼을 만들었다.

용도변경 관련 경위도 확인되었다. 청구법인은 쟁점토지의 용도를 공공시설용지에서 녹지로 변경해 달라고 요청했다. 2012.11.14. 및 2013.2.22. 도시관리계획 변경결정을 위한 제주도 도시계획심의위원회 심의 결과 그 요청은 받아들여지지 않았고, 쟁점토지는 공공시설용지로 계속 존치되었다.

공사 여부에 관해서는 진술의 주체를 구분할 필요가 있다. 공개 결정문에서 현재까지 어떠한 공사도 이루어진 바가 없다는 내용은 청구법인의 주장으로 제시되어 있다. 심판원의 최종 판단 부분은 이 표현을 별도의 사실인정 단계로 반복하지 않고, 공공시설용지 결정과 고시, 법령의 정의 체계, 녹지 변경 요청이 받아들여지지 않은 경위를 들어 결론을 내렸다.

핵심 쟁점

결정문이 인용한 개정 전 지방세특례제한법 제84조 제2항은 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지로서 같은 법 제30조 및 제32조에 따라 도시·군관리계획의 결정 및 지형도면의 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지의 해당 부분에 대해 재산세의 100분의 50을 경감하도록 규정한다.

이 사건에서는 다음 질문이 맞섰다.

1. 국토계획법에 따라 도시관리계획이 결정되고 지형도면이 고시된 문서에서 쟁점토지가 공공시설지로 기재된 사실을 어떻게 평가할 것인지가 문제다.
2. 토지이용계획에 도로·공원 등 국토계획법 제2조 제13호의 개별 공공시설이 별도로 지정되지 않은 경우에도 같은 호에 따른 공공시설용지로 볼 수 있는지가 문제다.
3. 국토계획법령에 제2조 제13호 외에 공공시설용지를 따로 정의하는 규정이 없다는 사정이 어떤 의미를 가지는지가 문제다.
4. 공공시설용지에서 녹지로 변경하려는 요청이 받아들여지지 않고 기존 지정이 계속된 경위가 권리 제한 판단에 어떻게 반영되는지가 문제다.
5. 위 사정을 종합할 때 제84조 제2항의 재산세 50% 감면을 적용하지 않은 처분이 적법한지가 문제다.

처분청은 공공시설지라는 포괄적인 표시만으로는 법령상 공공시설의 종류와 용도를 객관적으로 확인하기 어렵다고 보았다. 청구법인은 국토계획법에 따른 계획결정 및 고시가 있고 법문이 세부 시설명의 기재를 독립된 요건으로 정하지 않았으므로 감면을 인정해야 한다고 맞섰다.

쟁점을 검토할 때는 당사자의 논거와 심판원의 판단 이유를 섞지 않아야 한다. 조세법률주의, 법률에 없는 추가 요건, 제84조의 입법취지는 청구법인이 제시한 논거다. 반면 심판원의 판단은 결정요지와 판단 부분에 나타난 네 가지 순서, 즉 계획결정 및 고시, 법령상 정의 체계, 용도변경 요청과 존치 경위, 감면 미적용 처분의 잘못이라는 흐름으로 한정해 읽어야 한다.

처분청 의견

1. 구체적인 공공시설의 종류와 용도가 확인되어야 한다는 의견이다

처분청은 지방세특례제한법 제84조 제2항을 적용하려면 국토계획법 제2조 제13호와 같은 법 시행령 제4조에서 정한 공공시설을 위한 토지여야 하고, 국토계획법 제30조 및 제32조에 따른 도시관리계획 결정과 지형도면 고시가 있어야 하며, 과세기준일 현재 미집행된 토지여야 한다고 정리했다.

쟁점토지는 고시문에 공공시설용지로 표시되었을 뿐, 구체적인 종류와 용도가 도시관리계획 결정조서나 지형도면을 통해 명확하게 특정되지 않았다고 보았다. 토지이용계획에도 도로나 공원 등 제2조 제13호에 열거된 시설이 별도로 지정되지 않았으므로, 법령상 어떤 공공시설을 위한 토지인지 확인하기 어렵다는 입장이었다.

2. 지형도면 승인·고시의 형식을 엄격하게 보아야 한다는 의견이다

처분청은 제주특별자치도 고시 제2024-104호의 형식도 들었다. 도시관리계획은 국토계획법 제30조에 따라 결정되었지만, 지형도면은 같은 법 제32조와 토지이용규제 기본법 제8조에 따라 승인·고시된 형식을 취하고 있다고 지적했다. 처분청은 이를 형식적으로 토지이용규제 기본법에 따른 지형도면 고시라고 보았다.

이 내용은 처분청의 의견으로 제시된 것이다. 심판원의 최종 판단을 처분청 의견에 대한 별도의 절차법적 판시로 확장해서는 안 된다. 최종 판단은 쟁점토지가 과세기준일 전에 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시가 된 것으로 보인다고 정리했다.

3. 선행 사례는 세부 용도가 특정된 사안이라고 구별했다

처분청은 조심2024지0091을 세부 용도가 특정된 유사 사례로 제시하면서 이 사건과 구별했다. 대법원 2024두35439 및 대법원 2025두34430은 청구법인이 원용했고, 처분청은 두 판결 역시 세부 용도가 특정된 사안이라고 구별했다. 처분청 의견의 요지는 선행 사례에서는 공공시설의 종류와 용도가 구체적으로 확인된 상태에서 비과세 또는 감면 여부가 문제 되었지만, 쟁점토지는 구체적인 종류와 용도가 특정되지 않았다는 것이다.

조심2024지0091에 대해서도 처분청은 세부 용도가 특정된 선행 사례라고 보았다. 이 사건에서 확인되는 비교의 범위는 처분청이 그와 같은 차이를 주장했다는 정도다. 공개 결정문 밖의 사업명, 제외 시설, 다른 법률에 따른 의제 여부나 구체적인 세액 효과를 덧붙여 비교할 수는 없다.

4. 주무부서의 명확한 확인이 없었다는 의견이다

처분청은 심판청구일 현재 쟁점토지가 국토계획법령상 어떠한 공공시설에 해당하는지에 관한 주무부서의 명확한 확인이나 의견 회신이 없었다고 했다. 이 때문에 감면요건을 객관적으로 확인하기 곤란하다고 보았다.

처분청의 결론은 공공시설용지라는 표시만으로는 제84조 제2항의 요건 충족을 확인할 수 없다는 것이다. 즉 지정이나 고시가 전혀 없다는 의견이 아니라, 세부 종류와 용도가 불명확하므로 법령상 공공시설을 위한 토지인지 확인되지 않는다는 의견이었다.

청구인 주장

1. 법률이 정하지 않은 세부 시설 특정 요건을 추가할 수 없다는 주장이다

청구법인은 지방세특례제한법 제84조 제2항이 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지라고 규정할 뿐, 공공시설의 종류와 용도를 도시관리계획 문서에 별도로 특정해야 한다고 규정하지는 않았다고 주장했다. 처분청이 법문에 없는 세부 시설 특정 요건을 요구하는 것은 조세법률주의에 반한다는 논리였다.

청구법인은 쟁점토지가 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 공공시설용지로 도시관리계획이 결정되고 지형도면이 고시되었으므로 법문상 요건을 갖추었다고 보았다. 세부 시설명이 적혀 있지 않다는 이유만으로 감면을 배제해서는 안 된다고 주장했다.

이 논거는 청구법인의 주장이다. 심판원이 법률에 없는 추가 요건이라는 표현을 별도의 판단 이유로 판시한 것으로 바꾸어 서술해서는 안 된다.

2. 과세기준일 현재 미집행 토지라는 주장이다

청구법인은 쟁점토지에 현재까지 어떠한 공사도 이루어진 바가 없다고 주장했다. 그 전제에서 도시관리계획 결정과 지형도면 고시가 된 후 과세기준일 현재 미집행된 토지이므로 제84조 제2항의 감면 대상이라고 보았다.

청구법인은 이 주장을 뒷받침하기 위해 대법원 2024.6.17. 선고 2024두35439 판결과 대법원 2025.10.30. 선고 2025두34430 판결을 제시했다. 다만 공개 결정문에 나타난 범위는 청구법인이 두 판결을 원용했다는 사실과 그에 대한 당사자들의 해석이다. 해당 판결의 하급심 경과나 공개 결정문에 적히지 않은 토지별 면적, 과세기준일, 공사 및 준공 시점은 이 사건 원문으로 확인되지 않는다.

3. 녹지로 용도변경을 요청했으나 받아들여지지 않았다는 주장이다

청구법인은 공공시설용지 지정이 계속되자 쟁점토지를 기반시설인 녹지로 바꾸는 도시관리계획 변경을 요청했다고 밝혔다. 그러나 2013.2.22. 심의에서 공공용지로 존치하는 것으로 결정되었다고 주장했다.

청구법인은 이러한 존치 경위가 자신의 사권이 제한되고 있음을 보여 준다고 보았다. 나아가 지방세특례제한법 제84조의 입법취지에 따라 감면하는 것이 타당하다고 주장했다. 입법취지는 청구법인의 논거로만 제시된 것이므로 심판원의 독립된 판단 근거로 옮겨 적지 않는다.

4. 원용한 판결을 세부 용도 특정 요건의 근거로 볼 수 없다는 주장이다

청구법인은 자신이 원용한 판결들이 국토계획법상 공공시설용지에 해당하는 경우 사권제한 감면요건 충족을 인정한 것이며, 공공시설의 세부 종류와 용도가 특정되어야만 감면된다고 결정한 것은 아니라고 주장했다.

특히 대법원 2025두34430 판결의 문구를 인용하며, 공공시설용지에 관한 고시가 국토계획법에 따른 지형도면 고시에 해당하는지가 중요하다는 취지로 자신의 주장을 보강했다. 이 역시 청구법인이 판결을 해석하여 제시한 논거다. 심판원의 이 사건 판단이 그 판결의 전체 법리를 새로 확인하거나 확장했다고 서술해서는 안 된다.

관련 법령

1. 결정문이 인용한 개정 전 지방세특례제한법 제84조 제2항

이 사건에는 결정문이 인용한 개정 전 제84조 제2항이 적용되었다. 결정문에 수록된 조문은 다음 요건과 효과를 규정한다.

• 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 토지여야 한다.
• 국토계획법 제30조 및 제32조에 따라 도시·군관리계획의 결정과 그 계획에 관한 지형도면의 고시가 있어야 한다.
• 과세기준일 현재 미집행된 토지여야 한다.
• 위 요건을 충족하는 해당 부분의 재산세 100분의 50을 2027년 12월 31일까지 경감한다.

이 조항이 사건의 직접적인 판단 기준이다. 원문은 제84조 제2항의 문언을 인용하고 이를 쟁점토지에 적용했다. 이 사건에는 결정문이 인용한 개정 전 제84조 제2항이 적용되었다는 범위에서 이해하면 된다.

2. 국토계획법 제2조 제13호

결정문이 인용한 국토계획법 제2조 제13호는 공공시설을 도로·공원·철도·수도와 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설이라고 정의한다.

쟁점토지의 고시상 표시는 공공시설지였지만, 토지이용계획에는 이 조항이 열거한 도로나 공원 같은 개별 시설이 별도로 지정되지 않았다. 처분청은 이 때문에 제2조 제13호에 해당하는지를 확인할 수 없다고 했고, 심판원은 국토계획법령에 제2조 제13호 외에 공공시설용지를 별도로 정의하지 않는다는 점을 판단 이유로 들었다.

3. 국토계획법 시행령 제4조

결정문 별지에 수록된 시행령 제4조는 제2조 제13호의 대통령령으로 정하는 공공용시설을 열거한다. 원문에는 다음 시설이 제시되어 있다.

• 항만·공항·광장·녹지·공공공지·공동구·하천·유수지
• 방화설비·방풍설비·방수설비·사방설비·방조설비·하수도·구거
• 행정청이 설치하는 주차장·저수지 및 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설
• 스마트도시 조성 및 산업진흥에 관한 법률 제2조 제3호 다목에 따른 시설

처분청은 구체적인 종류와 용도가 이 조항의 시설에 해당하는지 확인되어야 한다고 보았다. 그러나 쟁점토지에는 개별 시설이 별도로 지정되지 않았으므로, 이 사건은 세부 시설별 대조보다 공공시설용지라는 도시관리계획 결정의 의미를 어떻게 볼 것인지가 중심이 되었다.

4. 국토계획법 제30조 및 제32조

지방세특례제한법 제84조 제2항은 국토계획법 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정과 제32조에 따른 지형도면 고시를 감면요건으로 연결한다. 이 사건의 2024.5.24. 고시는 도시관리계획 결정·변경 및 지형도면 승인 고시였고, 그 고시에 쟁점토지가 공공시설지로 기재되어 있었다.

처분청은 지형도면이 국토계획법 제32조와 토지이용규제 기본법 제8조에 따라 승인·고시된 형식이라는 점을 문제 삼았다. 심판원의 결론 부분은 쟁점토지가 과세기준일 전부터 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시가 된 것으로 보인다고 판단했다. 이 범위를 넘어 두 법률의 구체적인 절차 연결을 별도의 법리로 보충하지 않는다.

5. 결정문 별지에 함께 수록된 지방세법 제112조 제3항

결정문 별지에는 지방세법 제112조 제3항도 수록되어 있다. 해당 조문은 재산세 도시지역분 적용대상 지역 안의 토지 중 국토계획법에 따라 지형도면이 고시된 공공시설용지 또는 개발제한구역으로 지정된 토지 중 일정 토지를 과세대상에서 제외하는 내용을 담고 있다.

다만 이 사건의 쟁점과 주문은 지방세특례제한법 제84조 제2항에 따른 재산세 50% 감면이다. 별지에 제112조 제3항이 수록되었다는 사실만으로 주문의 세액 효과를 다른 내용으로 바꾸어 읽어서는 안 된다.

심판원 판단의 네 단계

1단계: 과세기준일 전부터 공공시설용지로 도시관리계획이 결정되고 지형도면이 고시된 것으로 보았다

심판원은 쟁점토지가 2025년도 재산세 과세기준일인 2025.6.1. 이전부터 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시가 된 것으로 보았다.

사실관계에서 확인된 2024.5.24. 도시관리계획 결정·변경 및 지형도면 승인 고시에는 쟁점토지가 공공시설지로 기재되어 있었다. 심판원은 이 고시와 과세기준일의 선후관계를 판단의 첫 단계에 놓았다.

2단계: 법령에 별도 정의가 없으므로 제2조 제13호에 따른 공공시설용지로 보는 것이 합리적이라고 판단했다

심판원은 쟁점토지가 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획 결정된 이상 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설용지로 결정된 것으로 보아야 한다고 했다.

그 이유로 국토계획법령이 국토계획법 제2조 제13호에서 규정하는 것 외에 공공시설용지를 별도로 정의하지 않는다는 점을 들었다. 이에 따라 쟁점토지를 제2조 제13호에 따른 공공시설용지로 보는 것이 합리적이라고 판단했다.

이 단계는 심판원의 결정문에 적시된 정의 체계와 합리성 판단까지만 의미한다. 청구법인이 주장한 조세법률주의나 법률이 정하지 않은 추가 요건이라는 논거를 심판원의 문구로 바꾸어 결합하지 않는다.

3단계: 녹지 변경 요청이 받아들여지지 않아 권리 제한이 계속된 것으로 보았다

청구법인은 쟁점토지의 용도를 공공시설용지에서 녹지로 변경하고자 도시관리계획 변경을 요청했다. 그러나 2012.11.14. 및 2013.2.22. 열린 제주도 도시계획심의위원회 심의 결과 쟁점토지는 공공시설용지로 계속 존치되었다.

심판원은 행정관청이 쟁점토지의 세부 용도를 정하지 않은 상태에서 녹지로 변경하는 요청도 받아들이지 않아 청구법인이 쟁점토지에 대한 권리를 제한받고 있는 것으로 보인다고 판단했다.

여기서 확인되는 것은 녹지로 용도변경을 요청했으나 받아들여지지 않았고 공공시설용지 지정이 계속되었다는 경위다. 이를 다른 목적의 변경 시도나 별도의 사실로 확장하지 않는다.

4단계: 감면을 적용하지 않은 부과처분이 잘못이라고 결론 내렸다

심판원은 앞의 사정을 종합하여 처분청이 쟁점토지에 지방세특례제한법 제84조 제2항의 감면을 적용하지 않은 채 재산세 등을 부과한 처분에는 잘못이 있다고 판단했다.

주문은 2025.9.8. 청구법인에게 한 재산세 등 합계 OOO원의 부과처분에 관하여 쟁점토지 11,644.4㎡에 대한 재산세의 100분의 50을 감면하는 것으로 세액을 경정하라는 내용이다. 따라서 이 사건의 결론은 감면 배제가 잘못되었다는 것과 재산세 50% 감면 경정으로 정리된다.

참조결정·판례 비교

공개 결정문은 조심2024지0091을 참조결정으로 표시하고, 처분청은 이를 세부 용도가 특정된 유사 사례로 제시하면서 쟁점토지와 구별했다. 반면 청구법인은 대법원 2024두35439와 대법원 2025두34430을 원용했고, 처분청은 두 판결도 세부 용도가 특정된 사안이라고 구별했다. 비교는 결정문에 적힌 각 주체의 제시·원용 및 구별 논리 안에서 해야 한다.

조심2024지0091과의 비교 범위

처분청은 조심2024지0091에서 공공시설의 종류와 용도가 도시관리계획과 지형도면을 통해 확인되었다고 설명했다. 이를 근거로 세부 용도가 특정되지 않은 쟁점토지와는 다르다고 주장했다.

이번 공개 결정문에서 확인되는 비교는 여기까지다. 조심2024지0091의 구체적인 사업명, 개별 시설의 제외 내역, 다른 법률에 따른 의제나 별도의 세액 효과는 이 사건 원문이 설명한 비교 범위에 포함되지 않는다. 따라서 이 사건을 설명하기 위해 그러한 내용을 보충하지 않는다.

대법원 2024두35439와의 비교 범위

청구법인은 대법원 2024두35439를 감면 주장의 근거로 제시했다. 처분청은 그 판결에서 토지의 용도가 도로·소공원·녹지로서 국토계획법령이 정한 공공시설을 위한 용지에 해당한다는 점이 명시적으로 인정된 후, 해당 고시가 국토계획법에 따른 지형도면 고시인지가 판단되었다고 설명했다.

따라서 이 사건 결정문에서 확인되는 차이는 처분청이 세부 용도 특정 여부를 구별 기준으로 내세웠다는 것이다. 해당 판결의 재판 경과, 별도 토지들의 정확한 면적, 특정 연도의 과세기준일, 공사 진행 및 준공 시점에 관한 내용은 이 사건 원문에서 확인되지 않으므로 인용하지 않는다.

대법원 2025두34430과의 비교 범위

청구법인은 대법원 2025두34430도 원용했다. 청구법인은 공공시설용지에 관한 고시가 국토계획법에 따른 지형도면 고시에 해당하는지가 중요하다는 취지로 이 판결을 들었다.

처분청은 이 판결이 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설용지라는 점을 명시한 후 실질적인 사업 집행 여부에 따라 미집행 토지 해당 여부를 판단한 사안이라고 설명했다. 처분청은 이를 공공시설의 종류나 내용이 전혀 특정되지 않은 상태에서 감면을 인정한 판결로 볼 수 없다고 주장했다.

이 역시 당사자의 원용과 구별 논리다. 공개 결정문 밖의 재판 경과나 별도 사실관계를 더해 판결의 의미를 확정하지 않는다.

비교에서 남는 실무적 구분

이 사건에서 선행 사례 비교가 보여 주는 것은 세부 용도 특정 여부를 두고 당사자 평가가 갈렸다는 점이다. 처분청은 세부 용도가 확인된 사례만으로는 쟁점토지의 감면을 인정할 수 없다고 보았고, 청구법인은 세부 용도 특정이 독립된 법정요건은 아니라고 주장했다.

심판원은 선행 사례의 사실관계를 길게 비교하는 대신 쟁점토지 자체에 관한 네 가지 판단 단계를 제시했다. 따라서 실무에서 이 결정을 원용할 때도 다른 사건의 세부 사실을 임의로 보충하기보다 해당 토지의 도시관리계획 결정, 지형도면 고시, 공공시설용지 표기, 용도변경 요청과 심의 결과를 먼저 확인하는 편이 원문에 충실하다.

실무 시사점

1. 공공시설지 표기와 세부 시설 지정 여부를 함께 확인해야 한다

이 사건에서 고시에는 쟁점토지가 공공시설지로 기재되어 있었지만 토지이용계획에는 도로나 공원 같은 개별 공공시설이 별도로 지정되지 않았다. 이 두 사실을 함께 확인해야 쟁점이 정확히 드러난다.

세부 시설이 없다는 사정만 떼어 내면 처분청 의견만 남고, 국토계획법에 따른 공공시설용지 결정과 지형도면 고시라는 사정을 빼면 심판원의 첫 번째 판단 단계를 놓치게 된다. 고시문, 도시관리계획 결정 내용, 지형도면과 토지이용계획을 같은 시점 기준으로 대조할 필요가 있다.

2. 당사자 주장과 확인된 사실을 분리해야 한다

청구법인은 현재까지 어떠한 공사도 이루어지지 않았다고 주장했다. 반면 결정문의 사실관계와 최종 판단은 2024.5.24. 고시, 공공시설지 기재, 토지이용계획상 개별 시설 미지정, 2012년과 2013년 심의 경위를 확인했다.

검토서에는 청구법인 주장, 처분청 의견, 심리자료에서 확인된 사실, 심판원 판단을 구분하여 적는 것이 안전하다. 특히 공사가 없었다는 청구법인의 진술을 심판원이 독립적으로 확정한 사실처럼 바꾸거나, 조세법률주의와 입법취지 주장을 심판원의 판단 이유처럼 옮겨서는 안 된다.

3. 용도변경 요청과 심의 결과의 문구를 정확히 확보해야 한다

청구법인은 공공시설용지에서 녹지로 용도변경을 요청했으나 받아들여지지 않았다. 2012.11.14. 및 2013.2.22. 심의 결과 쟁점토지는 공공시설용지로 계속 존치되었다. 심판원은 이 경위를 권리 제한 판단에 반영했다.

유사 사안을 검토한다면 변경 요청의 대상 용도, 요청 시점, 심의일, 심의 결과와 현재까지의 존치 여부를 순서대로 정리해야 한다. 이 사건의 표현도 녹지로 용도변경을 요청했으나 받아들여지지 않았다는 수준으로 유지해야 하며, 변경의 목적이나 효과를 별도로 추정해서는 안 된다.

4. 법령상 정의 체계를 사건 문서와 연결해 보아야 한다

국토계획법 제2조 제13호는 공공시설을 정의하고, 시행령 제4조는 그 밖의 공공용 시설을 열거한다. 쟁점토지에는 개별 시설이 따로 지정되지 않았지만 국토계획법에 따라 공공시설용지로 도시관리계획이 결정되었다.

심판원은 국토계획법령에 제2조 제13호 외의 공공시설용지 정의가 없다는 점을 들었다. 따라서 유사 사건에서는 고시상 용어가 어떤 법률에 따른 도시관리계획 결정에서 사용되었는지부터 확인해야 한다. 다만 이 결정을 모든 문서의 공공용지 표기에 일반화하기보다, 국토계획법에 따른 결정과 지형도면 고시가 확인되는지를 먼저 검토해야 한다.

5. 적용 법령은 결정문이 인용한 조문 범위에서 출발해야 한다

이 사건에는 결정문이 인용한 개정 전 지방세특례제한법 제84조 제2항이 적용되었다. 직접적인 세액 효과는 쟁점토지 해당 부분의 재산세 50% 경감이다.

공개 결정문 밖의 법률 개정 연혁이나 별도의 미집행 정의를 이 사건 판단에 소급해 섞지 않아야 한다. 다른 과세연도를 검토하는 경우에는 그 사건에 적용되는 법령을 별도로 확인해야 하지만, 조심2026방0366의 판단을 설명하는 글에서는 원문이 적용한 조문과 판단만 남기는 것이 정확하다.

6. 주문의 범위를 세액 계산에 그대로 반영해야 한다

처분청은 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 구분하여 재산세와 지방교육세를 부과했다. 심판원 주문은 쟁점토지 11,644.4㎡의 재산세를 50% 감면하는 것으로 세액을 경정하라고 했다.

따라서 경정 검토에서는 당초 고지내역과 주문상 감면 대상을 나누어 확인해야 한다. 비식별 처리된 세액을 추정하거나, 주문에 적시되지 않은 과세대상 구분 변경 또는 다른 세액 효과를 결론에 덧붙이지 않는다.

7. 선행 사례는 원문에 적힌 비교 범위만 활용해야 한다

조심2024지0091은 처분청이 세부 용도가 특정된 유사 사례로 제시하고 쟁점토지와 구별했다. 반면 두 대법원 판결은 청구법인이 감면 주장의 근거로 원용했고, 처분청이 세부 용도가 특정된 사안이라며 쟁점토지와 구별했다.

이 사건 결정의 핵심은 선행 사례의 상세 사실을 재구성하는 데 있지 않다. 선행 사례를 인용할 때는 이 사건 공개 결정문에 나타난 각 사례의 제시·원용 주체와 구별 논리를 표시하고, 별도 자료로 확인하지 않은 사건번호, 재판 경과, 면적, 과세연도나 공사 일정은 붙이지 않아야 한다.

실무 체크리스트

A. 사건 기본정보와 주문 확인

• 청구번호가 조심2026방0366인지 확인한다.
• 세목은 재산, 결정유형은 경정, 결정일은 2026.06.23.로 기록한다.
• 부과·고지일 2025.9.8.과 심판청구일 2025.12.5.를 구분한다.
• 재산세 과세기준일이 2025.6.1.임을 확인한다.
• 쟁점토지가 제주특별자치도 서귀포시 OOO 11,644.4㎡로 표시되었는지 확인한다.
• 주문의 세액 효과가 쟁점토지 재산세의 100분의 50 감면인지 확인한다.
• 비공개 사업 내용, 지번과 세액은 OOO 또는 ○○○ 표기를 유지한다.

B. 도시관리계획 결정과 지형도면 고시 확인

• 2024.5.24. 도시관리계획 결정·변경 및 지형도면 승인 고시를 확인한다.
• 고시에서 쟁점토지가 공공시설지로 기재되었는지 확인한다.
• 도시관리계획 결정과 지형도면 고시가 2025.6.1. 과세기준일 전에 있었는지 확인한다.
• 고시 근거에 국토계획법 제30조와 제32조가 어떻게 표시되었는지 확인한다.
• 처분청이 토지이용규제 기본법 제8조에 따른 고시 형식을 문제 삼았는지 의견서를 확인한다.
• 고시의 형식에 관한 처분청 의견과 심판원의 최종 판단을 구분해 기록한다.

C. 공공시설용지의 표시와 세부 용도 확인

• 토지이용계획에 계획관리구역과 제2종 지구단위계획구역이 표시되었는지 확인한다.
• 도로·공원 등 국토계획법 제2조 제13호의 개별 공공시설이 별도 지정되었는지 확인한다.
• 국토계획법 제2조 제13호의 공공시설 정의를 확인한다.
• 필요한 경우 결정문 별지의 국토계획법 시행령 제4조 열거 시설을 대조한다.
• 공공시설지라는 고시상 표현과 개별 시설의 미지정 사실을 모두 기록한다.
• 국토계획법령에 제2조 제13호 외의 공공시설용지 정의가 있는지에 관한 심판원의 판단 이유를 빠뜨리지 않는다.
• 심판원의 합리성 판단을 모든 종류의 공공용지 표기에 일반화하지 않는다.

D. 용도변경 요청과 권리 제한 경위 확인

• 청구법인이 공공시설용지에서 녹지로 용도변경을 요청한 사실을 확인한다.
• 2012.11.14. 도시계획심의위원회 심의자료를 확인한다.
• 2013.2.22. 도시계획심의위원회 심의자료를 확인한다.
• 두 심의 결과 쟁점토지가 공공시설용지로 계속 존치되었는지 확인한다.
• 용도변경 요청이 받아들여지지 않았다는 사실을 다른 목적의 변경 시도로 바꾸어 표현하지 않는다.
• 심판원이 이 경위를 청구법인의 권리 제한 판단에 반영했는지 확인한다.
• 공개 결정문에서 ○○○로 가려진 심의표의 세부 내용을 임의로 채우지 않는다.

E. 청구인 주장과 처분청 의견 분리

• 법률이 정하지 않은 세부 시설 특정 요건은 청구법인의 주장으로 표시한다.
• 조세법률주의에 반한다는 논거도 청구법인의 주장으로 표시한다.
• 제84조의 입법취지에 따른 감면 논거도 청구법인의 주장으로만 표시한다.
• 현재까지 어떠한 공사도 이루어진 바가 없다는 내용도 청구법인의 주장으로 표시한다.
• 세부 시설을 객관적으로 확인하기 어렵다는 내용은 처분청 의견으로 표시한다.
• 주무부서의 명확한 확인이나 회신이 없었다는 내용은 처분청 의견으로 표시한다.
• 당사자 주장을 심판원의 독립된 판시로 바꾸지 않는다.

F. 심판원 판단 네 단계 점검

• 첫째, 과세기준일 전부터 국토계획법에 따라 공공시설용지 도시관리계획 결정 및 지형도면 고시가 된 것으로 본 점을 적는다.
• 둘째, 국토계획법령에 제2조 제13호 외의 별도 정의가 없어 그 호에 따른 공공시설용지로 보는 것이 합리적이라고 한 점을 적는다.
• 셋째, 2012.11.14. 및 2013.2.22. 심의에서 녹지 변경 요청이 받아들여지지 않고 공공시설용지로 존치되어 권리 제한이 계속된 것으로 본 점을 적는다.
• 넷째, 감면을 적용하지 않은 재산세 부과처분이 잘못이라고 결론 내린 점을 적는다.
• 네 단계 외에 원문이 판시하지 않은 별도 법리나 평가를 추가하지 않는다.
• 최종 결론을 재산세 50% 감면 경정으로 정확히 연결한다.

G. 참조결정과 판례 인용 범위 점검

• 조심2024지0091은 처분청이 세부 용도가 특정된 유사 사례로 제시하고 구별했다는 범위에서 비교한다.
• 조심2024지0091에 원문이 설명하지 않은 사업명이나 시설별 결론을 덧붙이지 않는다.
• 대법원 2024두35439는 청구법인의 원용과 처분청의 구별 논리를 나누어 적는다.
• 대법원 2025두34430도 청구법인의 원용과 처분청의 구별 논리를 나누어 적는다.
• 두 대법원 판결에 원문 밖 하급심 사건번호나 재판 경과를 추가하지 않는다.
• 원문 밖 토지별 면적, 별도 과세기준일, 공사 시점과 준공 시점을 추가하지 않는다.
• 판례의 의미를 당사자 주장보다 넓게 확정하지 않는다.

H. 법령과 세액 효과 검증

• 이 사건에는 결정문이 인용한 개정 전 지방세특례제한법 제84조 제2항이 적용되었다고 정리한다.
• 적용 조문은 결정문이 인용한 개정 전 제84조 제2항의 범위에서 확인한다.
• 제84조 제2항의 효과를 해당 부분 재산세 50% 경감으로 확인한다.
• 결정문 별지의 지방세법 제112조 제3항과 이 사건 주문을 혼동하지 않는다.
• 당초 부과된 재산세와 지방교육세의 비식별 세액을 임의로 계산하지 않는다.
• 종합합산과세대상 구분 사실과 주문상 감면 효과를 구분한다.

참고 자료

1. 조세심판원 조심2026방0366 결정문, 2026.06.23., 재산, 경정.
2. 위 결정문 [관련법령] 및 <별지>에 수록된 개정 전 지방세특례제한법 제84조 제2항.
3. 위 결정문 <별지>에 수록된 지방세법 제112조 제3항, 국토계획법 제2조 제13호 및 국토계획법 시행령 제4조.
4. 위 결정문에 참조결정으로 표시된 조심2024지0091. 이 글에서는 처분청이 세부 용도가 특정된 유사 사례로 제시하고 구별했다는 범위만 반영했다.
5. 위 결정문에서 청구법인이 원용하고 처분청이 의견을 제시한 대법원 2024두35439 및 대법원 2025두34430. 이 글에서는 해당 결정문이 설명한 당사자의 주장과 구별 논리만 반영했다.

이 글은 공개된 조심2026방0366 결정문을 바탕으로 사실관계, 양측 주장과 심판원의 판단을 구분하여 재구성한 공개 초안이다. 공개 결정문에서 OOO 또는 ○○○로 가려진 내용은 추정하지 않았고, 결정문 밖의 사건 세부사항이나 법령 연혁은 분석 근거로 추가하지 않았다.